可持续方法论｜纽约和巴黎等城市如何推动农食系统转型

近年来，全球性的多重风险挑战不断警示人们提高危机意识，构建更具韧性、更可持续的农业和食物系统（简称“农食系统”）。

世界城市化的发展改变了城乡区域和人口分布格局，也重塑了农业食物生产和消费的地域格局，从多方面对农食系统带来深刻的影响。面对多重问题挑战，城市作为人口的主要聚居地和食物的主要消费区，推动农食系统转型具有重要战略意义。

纽约和巴黎两大全球城市，在城市建设发展进程中一度忽视本地农业食物生产保障功能，形成了以大市场大流通为主的食物供应体系；但是，随着城市社会、环境等问题凸显，尤其在全球经济放缓、新冠疫情蔓延、极端天气频发、地缘冲突加剧等威胁全球食物安全的风险挑战增多背景下，都开始反思高度依赖远程大市场的食物系统存在的问题，尽管农业资源禀赋存在明显差异，两市都通过长期战略规划、专项政策规划等多种方式，保护并促进本地农业食物生产供应，推动就地就近构建更健康、更具韧性、更可持续的食物供应系统，其理念思路和战略举措，对中国城市地区具有借鉴价值。 

纽约市：高度城市化地区农食系统转型的重要引领者

纽约市总面积约1214平方公里，其中陆域面积仅780多平方公里，是高度城市化的地区，但却保护发展了形式多样的都市农业。

纽约市风光  视觉中国 资料图

近年，纽约推动农食系统转型的主要战略举措包括：以城市长期战略规划进行指引。2007年，面对新的环境形势，纽约市市长宣布实施新一轮综合规划，并且规定每四年进行一次修编，至2023年已发布第五个纽约规划：实现可持续发展（PlaNYC: Getting Sustainability Done）。从2007年规划提出扩大本地生产食物在纽约市食物供应体系中的份额，支持城市社区农园和城市农场发展等目标倡议，增强城市农业用地和政策法规支持等，到2023年规划提出促进所有纽约人获得营养食物，减少农业食物系统的碳排放，支持可持续的农业食物生产等，通过长期战略规划指引，在寸土寸金的城市保护和促进农业食物生产，增强在改善纽约人的营养和健康，应对气候变化，促进健康积极生活等多方面的功能作用。

制定专项政策规划建立专门机构推进。2021年2月，纽约市发布了第一部食物政策规划《纽约食物向前：十年政策规划》，提出到2031年形成一个更公平、更可持续、更健康的食物系统。

其中，强调了食物在城市生活中扮演着多方面的重要角色，分析了纽约市食物系统面临的重大挑战，指出纽约人的食物来自世界各地，食物系统缺乏整体规划和协调，运输距离遥远，使决策者和纽约人更难了解他们的食物来自哪里，也增加了食物系统的脆弱性；规划提出5大目标14项策略，其中首要目标是确保所有纽约人都有多种途径获得健康的、负担得起的、符合文化的食物；目标3是纽约食物供应链更现代、高效且富有韧性，为此提出扩大城市农业食物生产，对现有法律法规和政策进行审查，消除对城市农业的障碍；用创造性方法确定更多的城市农业土地，探索城市农业新空间；扩展纽约市住房管理局的城市农场，探索新的城市农场模式；支持城市农业技术创新试点等策略。除了扩大纽约市的城市农业，还包括在附近纽约州的其他地区，以及在新泽西州、康涅狄格州等邻近州生产更多食物。

2022年，纽约市新任市长就职后，更加重视都市农业和食物政策，专门成立了都市农业市长办公室和都市农业咨询委员会，2023年发布纽约市第一份都市农业报告，加强对纽约市农业和食物生产的支持引导。 

巴黎大区：城市区域农食系统转型的重要典范

巴黎大区也称法兰西岛大区，总面积约1.2万平方公里，空间上既包括城镇也包括乡村，与中国城市行政区地域结构相似。巴黎大区农业发展的自然环境条件优越，历史上就是法国农业的核心地带，目前仍保留有广袤的农田，是法国首屈一指的农业大区。区域内农业尤其近郊农业，也曾以城市副食品生产供应功能为主，但是随着城市化和区域经济发展，逐渐形成了以大市场大流通为主的食物供应系统，本地农业生产和食物消费的对应关系并不紧密。

近些年，巴黎大区更加重视增强大区农业对本地居民的食物供应功能，推动农食系统转型，主要战略举措包括：

通过城市总体规划明确导向要求。2013年巴黎大区通过了《法兰西岛大区2030总体规划》，其中将食物问题视为巴黎大区面对的主要问题和挑战，提出要确保在当下和未来彻底解决这个问题，必须保证农产品的数量、质量、多样化，同时要满足每个人的支付能力；要考虑到不断提高的食品安全要求、卫生要求、口味要求等；在气候、能源、经济转型的背景下，以可持续供应为目标，确保食物安全，同时尽可能减少资源使用、污染排放和垃圾处理对周边地区造成的影响。规划高度重视保护农用地和农业，指出这些是有效应对食物安全问题和气候变化挑战等的重要基础；提出要巩固农用地的食物生产功能，为全部居民提供多样的、物美价廉的食物，保护多功能的农业空间，不断发展蔬菜生产，尤其城郊地区，优化短期短途配送供给；加强有机生产，发展短途直销；促进农业可持续发展，满足消费者的期望和应对环境的挑战，加强生产和供应之间的联系等思想理念和导向要求。

通过行动计划加强引导推动。2021年法兰西岛大区议会发布“地方、可持续和包容性食物区域计划”，实施农业和食物区域行动，倡导食物是一种至关重要的需求，也是一种生活方式，我们的食物选择不仅影响我们的健康，也影响我们的环境等理念，通过宣传当地农业及产品，提供相关援助，增强可获得性，改善物流等多种支持，加强本地生产和本地消费的联系，促进本地短途、未经加工、季节性优质农产品的生产和食用，推动农业食物系统向更健康、更可持续转型。 

对中国城市地区农食系统转型的启示

中国城市具有数量多、规模大的特征，至第七次人口普查，中国城区常住人口100万及以上的大城市已达105个，其中超大特大城市21个。城市地区农食系统转型，对保障中国粮食和重要农产品供给安全，促进城市区域稳定、高质量和可持续发展具有重要战略意义。结合纽约市和巴黎大区农食系统转型的经验启示，思考如下：

一是思想上高度重视。中国城市尤其是超大特大城市，更要提高站位，增强责任意识，深化危机意识，在思想上高度重视，将探索构建更健康、更高效、更具韧性、更可持续的农食系统纳入全局性长远性发展规划，转化为切实的行动计划和任务项目。需要说明的是，城市地区增强食物生产供应能力，并不是不要大市场，而是防止过度依赖外部市场，增强食物供应链应对重大风险挑战的韧性，同时减少远程运输长时间存储带来的过度包装、能源消耗、质量安全等问题，以及发挥地缘相近优势，为居民提供更多新鲜优质的食物。

二是功能上明确定位。对于我国大城市尤其超大特大城市而言，生产保障功能是本地农业高于其他功能的最重要的功能。在全市总体规划、五年规划，农业农村长期战略规划、五年规划等重要政策规划中，明确坚持以确保粮食和重要农产品有效供给为本地农业发展的首要任务，坚持以食物生产功能为本地农业的首要功能，在此基础上积极拓展增强经济功能以及都市农业的其他多元化功能。

三是生产上守住底线。严格落实国务院确定的耕地和永久基本农田保护任务，牢牢守住战略安全底线；在此基础上，努力提高耕地和其他农用地保有量，城乡建设发展以充分盘活、有效利用存量建设用地为主，加大对现状耕地数量、质量和空间连续性的保护力度，尽可能保护其他各类农用地，预留更多可生产食物的战略空间，增强对不可预期风险挑战的弹性应对能力，提高可持续发展能力。在现状供给水平的基础上，根据本地农业资源条件，研究分析比较合理的最低生产规模底线目标，努力提高地产主要农产品自给率。

四是路径上多元探索。拓展空间，将城市内部农业纳入支持引导范围，鼓励发展屋顶农园、社区农园、学校农园等形式多样的城市农业，将环城近郊农用地作为生产性绿地保护利用，鼓励乡村地区林下种养等空间复合的共生农业方式，鼓励垂直农场等前沿探索，通过多种技术和模式创新，充分挖潜利用市域各种资源，探索增加农业食物生产的新空间，构建多元化食物供给体系。提高产能，推进高标准农田建设和原有设施改造升级，完善各类现代农业基础设施，增强对自然灾害等的抵御能力，加大对种源农业、农业科技创新的支持推动力度，努力提高主要农产品的单位面积产量和品质。增强联系，探索建立相关政策机制，加强宣传引导，促进本地农业食物生产者和消费者建立直接联系，推动构建多种形式的短期短途食物供应链。加大支持，提高对主要农产品生产的合理补贴，通过品牌建设、品质提升、缩短流通环节等多种途径提高生产者利润，调动生产积极性，促进相关产业可持续发展；对本市农业食物生产供应进行全产业链支持，让农业食物系统更高效、更具韧性、更可持续。

（作者薛艳杰系上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员）